"Державна служба України: історичний аспект"

Текст виступу на засіданні круглого столу на тему „Державна служба України: історичний аспект”,
що відбулось в Центрі перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади,
органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ та організацій обласної державної адміністрації
17.06.2011 р.

Олена Трибуцька,
начальник відділу інформації та використання документів Держархіву Кіровоградської області

(Усі авторські права на матеріал захищено.
При передрукуванні та використанні матеріалу
посилання на Державний архів Кіровоградської області обов'язкове)

Cистема державної служби сучасної України, що сформувалася за період незалежності, має свою власну історію, традиції, проблеми і досягнення.

Але так само, як важливо кожному члену окремої родини знати свій родовід, аби, опираючись на досвід предків, уникнути багатьох помилок, не менш важливо знати історію становлення інституції державної служби з давніх часів. Адже лише прослідкувавши історичні закономірності розвитку будь-якого явища, можна окреслити його подальші перспективи, врахувавши при цьому прорахунки та досягнення попередників.

У даному зв’язку пропоную здійснити короткий екскурс в історію зародження державної служби на теренах Російської імперії. А також, за допомогою архівних документів прослідкувати специфіку її регіонального аспекту на прикладі діяльності однієї з державних установ нашого міста.

Близько середини ХVІІ століття у Росії виникли державні установи, де існував прошарок людей, які виконували службові доручення. Із цієї групи на початку ХVІІІ століття сформувалось професійне чиновництво.

Порядок державної служби в Російській імперії регламентував „Табелем о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины”, затвердженим 24 січня (4 лютого) 1722 року імператором Петром І, який дыяв до 1917 року.

В 1832 році було видано „Устав о службе гражданской”, який додатково регулював порядок державної служби.

Відповідно до „Табеля...” існувала така ієрархія державних службовців:
Класс Чин Титулование
I Канцлер Высокопревосходительство
II Действительный тайный советник Высокопревосходительство
III Тайный советник Превосходительство
IV Действительный статский советник Превосходительство
V Статский советник Высокородие
VI Коллежский советник Высокоблагородие
VII Надворный советник Высокоблагородие
VIII Коллежский асессор Высокоблагородие
IX Титулярный советник Благородие
X Коллежский секретарь Благородие
XI Корабельный секретарь Благородие
XII Губернский секретарь Благородие
XIII Провинциальный секретарь Благородие
XIV Коллежский регистратор Благородие

Особливим був вищий, І клас, чин канцлера, вищого чиновницького звання в ієрархії держслужби. Всього за всю історію Російської імперії цей чин отримали 11 чоловік. На початок ХХ століття посада міністра відповідала чину ІІ класу, заступника міністра – ІІІ класу, директора департаменту, губернатора і градоначальника – ІV класу, віце-директора департамента і віце-губернатора – V класу, начальника відділення – VІ класу, столоначальника – VІІ класу.

Під час прийому на держслужбу існували певні освітні вимоги (за винятком дітей дворян). Було встановлено квоти для прийому на держслужбу католиків, іудеї приймались тільки за наявності вищої освіти. До держслужби не допускались іноземці (за винятком службовців „по учебной части”, „по горному делу” і т.п.) і особи податних станів (міщани, селяни), які мали освіту, нижчу середньої. Отримання освіти відкривало для таких осіб можливість стати держслужбовцем: середня освіта – в ХІV клас (колезький реєстратор), університетський диплом першого ступеня – Х клас (колезький секретар), ступінь магістра – ІХ клас (титулярний радник), доктора наук – VІІІ клас (колезький асесор).

У більшості випадків держслужбовець розпочинав свою кар’єру канцелярським служителем без класного чину (писарем, кур’єром тощо). В період від одного (для потомствених дворян з освітою не нижче середньої) до дванадцяти років (для дітей позакласних канцелярських службовців) службовець отримував нижчий класний чин, а далі просувався по службі відповідно до вислуги років. Отримати позачергово наступний чин можна було, проявивши особливі заслуги. В теорії для просування від ХІV до V класу необхідно було 24 роки. Чиновників І-ІV класів призначав уже особисто імператор.

Розглянемо функціонування інституції державної служби у дореволюційному Єлисаветграді на прикладі діяльності міської управи.

Протягом усього існування цього органу міського управління кількісний склад працівників змінювався і варіював від 40 до 60 осіб. До керівного складу управи належали: міський голова, його заступник, секретар та члени управи (як правило, 4-5 осіб), завідувачі відділами. На службі в міській управі перебували також міський санітарний лікар, декілька міських лікарів, ветеринарний лікар. Основну частину працівників складали діловоди, писарі, рахівники, реєстратори тощо.

Посади міського голови, заступника голови, членів управи були виборними (вибиралися гласними міської думи), решта – призначалися міським головою. Вельми недемократичною особливістю тогочасного законодавства було те, що як виборні, так і інші посади в органах місцевого самоуправління можна було займати лише після погодження з губернатором.

Як і сьогодні, при вступі на державну службу, майбутні служителі держави давали присягу. ЇЇ текст вельми поетичний і заслуговує на те, щоб привести його повністю:

„Я, нижепоименованный, обещаюсь и клянусь ВСЕМОГУЩИМ БОГОМ, перед святым ЕГО ЕВАНГЕЛИЕМ, в том, что я, избранный выбором общества в члены городской Управы для отправления обязанностей по ведению городского хозяйства и других дел, по чистой моей совести и чести, без пристрастия и собственной корысти, устраняя вражду и связи родства и дружбы, буду поступать и высказывать по совести все мои мнения в предлежащих делах; если же я инако поступлю, то как нерадивый о благе общественном, в коем и мое собственное заключается, подвергаю себя нареканию собратий моих, а в будущей жизни отвечу пред БОГОМ и страшным СУДОМ ЕГО. В заключение сей моей клятвы целую слова и крест СПАСИТЕЛЯ моего. АМИНЬ”.

Прикладом такого самовідданого, як вимагала присяга, служіння була діяльність єлисаветградського міського голови О.М. Пашутіна. Перебуваючи на посаді 30 років, Пашутін надзвичайно багато працював на благо нашого міста, його жителів. Під час його багаторічної каденції на цій посаді місто „європеїзувалося”: з’явився водопровід, електричне освітлення, трамвай. З послужного списку Пашутіна ми дізнаємося про його плідну службову і громадську діяльність, нагороди а також про той факт, що, перебуваючи рекордну кількість років на „мерській” посаді, Олександр Миколайович жодного разу не скористався своїм правом отримувати заробітну платню (біля шести тисяч карбованців на рік), від якої відмовився, а жив коштом невеликого приватного бізнесу.

Але цей приклад успішної, навіть блискучої, службової діяльності високопоставленого чиновника не може слугувати показником функціонування системи в цілому. Більшість держслужбовців – то дрібні некласні, а також класні службовці малого чину. Як жили та служили вони?

Як свідчать архівні документи, далеко не всі з них мали свій власний бізнес, і жили переважно на заробітну платню, якої було недостатньо. Показовим з цього приводу є клопотання службовців канцелярії міської управи до міського голови від 8 листопада 1905 року, в якому йдеться про таке: „...Труд наш совершенно не урегулирован: приходится ввиду малого числа служащих работать больше 8 часов в сутки, в большинстве случаев и в праздничные дни. Во многих других интеллигентных профессиях служащие имеют возможность в свободное от службы время найти то или иное приложение своему труду и тем увеличить свой бюджет, а мы лишены этой возможности за неимением свободного времени, потому что принуждены исполнять служебную работу и по вечерам, т.е. принуждены всецело отдаваться только служебному труду и жить на одно лишь жалованье, а какова оценка такого труда видно из того, что час рабочего времени делопроизводителя оплачивается приблизительно в 22 копейки, низших же разрядов, конечно, еще ниже. Тяжелая и плохо оплачиваемая работа, материальная необеспеченность – все это ставит нас в крайне неудовлетворительные условия существования... Приведенные выше обстоятельства ставят нас в необходимость возбудить ходатайство об увеличении получаемого содержания или о назначении нам квартирных денег в размерах, которые дали бы возможность нанять соответствующие должностям квартиры, ввиду чего имеем честь покорнейше просить городскую управу рассмотреть настоящее наше ходатайство и представить его на благоусмотрение городской думы”.

До свого клопотання службовці додали також порівняльні відомості сум заробітної плати службовців міської управи, працівників комерційного банку та контори заводу Ельворті, з яких видно, що найбільшу заробітну плату отримували ельвортівці, а найнижчу – службовці управи.

Незважаючи на це, більшість з них виконували свою роботу сумлінно, про що свідчать характеристики, збережені в особових справах працівників: „Кулиш Федор Софронович. Хорошо грамотен. Почерк писарский, быстро ориентируется в делах. Исправен на редкость. Дорожит службой”. „Бруцко-Стешковская Мария Юрьевна. Большой трудоспособности, очень грамотна. Дорожит службой. Педантична, даже слишком”.

Але не можна обійти увагою і той факт, що недостатнє фінансове забезпечення породжувало серед службовців управи і таке явище, як корупція. У окремій справі міської управи зберігалися документи, що свідчать про факти зловживань працівниками своїм службовим становищем.

Так, на ім’я міського голови 16 листопада 1898 року надійшла скарга від єлисаветградського купця Григорія Гольденберга на дії діловода торгівельного столу міської управи Івана Яковлева. Останній виконав роботу по переведенню Гольденберга з міщанського стану до купецького, за що, згідно з твердженням скаржника, почав вимагати грошової винагороди. Коли новоспечений купець відмовився сплачувати ці кошти, Яковлев прийшов до магазину Гольденберга і зі словами ”Я Вас из паршивого мещанишки с большим трудом сделал купцом!”, знову почав вимагати грошей. Конфлікт переріс у брудну сварку, в якій Яковлев мав не кращий вигляд ...

За вимогою міського голови було проведено службове розслідування, у ході якого з’ясувалося, що „действия чиновника Яковлева не заключают в себе проступка прямого вымогательства, но некие договорные отношения между Яковлевым и Гольденбергом, несомненно, были. Яковлев принял на себя труд сделать все необходимое для перечисления Гольденберга в купцы, рассчитывая получить за этот труд, как не входящий в круг его служебных обязанностей, известное вознаграждение, причем размер вознаграждения точно определен, очевидно, не был. Это обстоятельство и привело к недоразумению...”.

Історія, безумовно, повчальна і показова, можна сказати, класичний випадок корупції. З того часу минуло більш ніж 110 років, але це ганебне явище, на жаль, не подолане й досі і продовжує свою руйнівну дію у всіх сферах сучасного життя.

Матимемо надію, що свого часу наше суспільство, накопичивши, на підставі уроків історії, достатній досвід і розвинувши духовний і економічний потенціал, подолає основні проблеми, які заважають повноцінному розвитку держави. І ми, державні службовці, маємо своєю діяльністю щонайперше служити цій шляхетній меті.